2020年9月1日，国务院颁布的《保障中小企业款项支付条例》正式生效（下称《条例》），《条例》第十五条规定：“机关、事业单位和大型企业迟延支付中小企业款项的，应当支付逾期利息。双方对逾期利息的利率有约定的，约定利率不得低于合同订立时1年期贷款市场报价利率；未作约定的，按照每日利率万分之五支付逾期利息。”该规定为维护中小企业合法权益提供了更有力的法律支持，因而受到广泛关注。网上不乏跟踪观察该条款适用情况的文章，但两年半过去了，总体看来，“理想很丰满，现实很骨感。”一条内容清晰无歧义的法律规定，在司法适用方面却面临诸多争议。

经检索梳理，《条例》第十五条的适用争议主要包括以下问题：中小企业是否有义务在订立合同时主动告知自己属于中小企业？本条能否适用于《条例》施行前已订立的合同？本条与司法解释规定的法定利率相冲突时应当如何适用？本文通过对《条例》第十五条进行解构分析并结合相关判决，尝试厘清部分适用问题。

《条例》第十五条确认了向中小企业支付逾期利息是机关、事业单位、大型企业的法定义务，当事人对利率有约定且不低于合同订立时1年期贷款市场报价利率，按其约定确定利率；约定利率低于上述标准的，按照上述标准支付逾期利息；未作约定的，按照日万分之五标准支付逾期利息。上述法律效果具有强制性，不得以当事人合意排除（若当事人合意约定低于法定标准利率或不约定利率，本条为其拟制了利率标准），故本条属于强制性规范。

根据《条例》第十五条的文义，债权人据本条主张权利，需要具备以下核心构成要件：

分述如下：

适用主体的特殊性是《条例》的主要特点。《条例》的立法目的在于促进机关、事业单位和大型企业及时支付中小企业款项 [1]，防止机关、事业单位和大型企业利用优势地位拖延中小企业款项，故《条例》第十五条的适用主体需同时满足一方为中小企业，另一方为机关、事业单位或大型企业之条件。

《条例》第三条第一款规定：“本条例所称中小企业，是指在中华人民共和国境内依法设立，依据国务院批准的中小企业划分标准确定的中型企业、小型企业和微型企业；所称大型企业，是指中小企业以外的企业。”2011年，工信部、统计局、发改委、财政部经过国务院同意，颁布了《中小企业划型标准规定》，结合各行业的特点，规定以营业收入、从业人员数量、资产为指标的认定中小企业的标准。例如对于建筑业，营业收入80000万元以下或资产总额80000万元以下的为中小微型企业；对于批发业，从业人员200人以下或营业收入40000万元以下的为中小微型企业。

根据《条例》第三条第二款 [2]，债权人援引《条例》第十五条主张法定利率的，应当按照上述现行有效的划型标准，证明在订立合同时自身属于中小企业。实践中，债权人可以提供财务报表、员工名册、名录查询表 [3]等作为证据。此外，《条例》第二十三条第二款规定：“对中小企业规模类型有争议的，可以向主张为中小企业一方所在地的县级以上地方人民政府负责中小企业促进工作综合管理的部门申请认定。”

本规定划定了特定交易主体关于逾期利息约定意思自治的边界：逾期利息属于法定孳息，债务人应当支付；特定交易主体应当在合同中就逾期利率进行约定，未约定则适用日万分之五的法定利率；已约定逾期利率的亦不完全享有意思自治之利益，如果约定的逾期利率水平低于合同订立时1年期贷款市场报价利率，则该“意思自治”不产生约束力，应适用合同订立时1年期贷款市场报价利率。

此为主张逾期利息的前提，自不待言。需要注意的是，《条例》第八条 [4]规定了机关、事业单位最长付款期限为60日，大型企业应当合理确定付款期限。若付款期限约定不明、过长，债权人不妨尝试以此为依据主张付款期限届满。

司法实践中，除上述三项核心构成要件以外，还涉及以下争议较多的适用条件：

该等争议主要涉及法律解释范畴，包括《条例》第十五条的立法目的，以及《条例》与其他法律规范的体系关系等，分述如下：

《条例》第三条第二款末句规定：“中小企业与机关、事业单位、大型企业订立合同时，应当主动告知其属于中小企业。”明确告知企业性质属于中小企业的义务。但对于履行告知义务是否属于中小企业适用《条例》第十五条的前提，《条例》并未作出明确规定。司法实践中，部分判决将之作为前提要件。例如在(2022)辽10民终1198号案件中，辽宁省辽阳市中级人民法院明确提出“根据该条例规定，中小企业在交易中享受特殊保护，但由于确定企业规模类型的指标，对于企业外部人员难以获取，交易一方当事人往往难以判断交易相对人是否属于中小企业。为平等保护交易双方的合法权益，中小企业应当履行主动告知的义务。以合同订立时作为认定时间点，如果中小企业没有主动告知，机关、事业单位和大型企业也没有义务去核实，将不受《条例》及有关法律法规的约束。” [6]而在部分判决中，法院并未审查认定债权人是否履行告知义务，即径行判决债务人应按照《条例》第十五条规定支付利息。如(2021)鲁15民终1029号、(2020)豫民终1366号。

笔者认为，履行告知义务应当作为适用《条例》第十五条的前提。首先，交易结果的可预见性是市场经济得以运行的基本前提。现行规定以资产、营业收入、人员规模等企业内部信息作为划定中小企业的标准，“中小企业”并非显而易见的主体性质。若在签约时，相对人并不知晓对方属于中小企业，违约后却需要承担巨额利息，则与违约责任可预见性规则相悖，同时也侵犯了交易主体有权选择交易对象，有权“用脚投票”的自由。其次，《条例》已经规定了中小企业的告知义务，若中小企业未履行告知义务仍得根据《条例》第十五条主张法定利息，告知义务将成具文。

需要注意的是，履行告知义务的目的是保障交易对方的知情权，如果通过公开信息可以判断一方是显而易见的中小企业，则无需机械地要求该中小企业履行形式上的告知义务。例如在（2021)琼02民终2126号案件中，债权人系自然人独资企业，注册资本为100万元，明显属于中小企业，故其虽未尽告知义务，海南省三亚市中级人民法院仍然认定其有权主张法定利息。鉴于“已履行告知义务”的举证责任在债权人一方，债权人可以将企业性质明确写入合同，或在发生争议时提供在缔约之前已进行告知的证据。如果债权人未履行告知义务，作为债务人则可以此为由积极抗辩，不应消极等待法院主动调查。

关于《条例》溯及力的问题，司法实务中主要存在两种观点：其一认为，根据法不溯及既往原则，若合同在《条例》施行前已签订，则不受条例调整；其二认为，《条例》立法目的在于解决拖欠中小企业款项的社会问题，虽然合同在《条例》施行前订立，但若在《条例》施行后仍存在迟延付款行为，中小企业仍可主张自《条例》施行之日起适用法定逾期利息。在(2022)京03民终7136号案件中，由于合同签订于《条例》实施前，尽管违约行为持续至《条例》生效后，北京市第三中级人民法院仍未支持原告适用《条例》第十五条的主张。相反，在(2021)鲁15民终3136号案件中，虽然合同签订于《条例》实施前，山东省聊城市中级人民法院支持适用《条例》第十五条确定《条例》施行后的逾期利息。

笔者认为上述两种观点均不妥当。首先，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第一条第三款 [7]及第二条 [8]的规定，结合《条例》侧重保护中小企业的立法目的，即使案涉合同签订于《条例》施行前，但逾期付款行为发生或持续到《条例》施行后的，亦应有适用《条例》第十五条的空间；其次，虽然适用《条例》第十五条以履行告知义务为前提，但义务的履行应以“可能”为前提，而《条例》施行前中小企业并无该项法定义务。但在《条例》生效之后，中小企业应补充履行告知义务，否则无权主张适用《条例》第十五条。虽然此时进行告知已无法保障相对方选择交易对象的缔约自由，但仍能保障相对方签订补充协议，修正未约定利率或约定利率低于《条例》标准的缔约自由。此种情形下利息的起算时间应为履行告知义务后双方协商补充协议的合理期间，而非《条例》施行之日。如(2022)苏02民终4576号案件，江苏省无锡市中级人民法院以起诉之日作为履行告知义务的时点，按照《条例》第十五条确定此后的利率。这一处理方式较为妥当。

《条例》第十五条只规定了交易主体，未区分交易类型。但《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十六条 [9]和《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十八条第四款 [10]均专门规定了建设工程施工合同工程款、买卖合同价金的逾期利率（以下统称《司法解释》），且远低于《条例》确定的日万分之五法定利率。若争议主体符合《条例》的规定，而争议事实符合《司法解释》规定的交易类型时，应当如何适用逾期利率？

司法实务中对此亦存在两种观点：一种观点认为《司法解释》仅针对特定交易类型的合同价款，属于特殊规定，应优先适用；另一种观点则认为《条例》针对特殊主体，也属于特殊规定，应优先适用。从司法实践情况来看，前者属于主流观点。例如(2021)新40民终2094号案件，新疆维吾尔自治区高级人民法院认为，“关于利率标准问题。建升公司主张应依据《保障中小企业款项支付条例》的规定按照日万分之五的利率标准计算利息。对此，本院认为，双方形成建设工程施工合同关系，即便《保障中小企业款项支付条例》系行政法规，可以作为裁判依据，但就本案建设工程施工合同纠纷而言，《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》系特别法，特别法优于一般法，本案应适用《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十七条。”而在(2021)闽02民终5450号案件中，尽管被告明确提出了《买卖合同司法解释》应优先于《条例》的抗辩意见，福建省厦门市中级人民法院仍然按照《条例》确定逾期利息。

笔者认为，将本节问题置于“特别规定与一般规定”的路径中分析会造成画地为牢的结果，因为《条例》在主体上具有特殊性，《司法解释》在适用范围上具有特殊性，很难说清到底谁是特殊规定。况且，适用特别法优于一般法的前提是两种规范的效力相同 [11]，如《人民警察法》和《公务员法》同属法律，《人民警察法》属于特别法，优于《公务员法》。司法解释与行政法规的效力是否相同？《最高人民法院关于司法解释工作的规定（2021修正）》第五条规定，“最高人民法院发布的司法解释，具有法律效力。”参照《立法法》关于立法解释 [12]、《行政法规制定程序条例》关于行政法规解释 [13]、《规章制定程序条例》关于规章解释的相关规定 [14]，可以得知，各级法律规范的解释与被解释的法律规范具有同等效力，同时相关规定也明确了司法解释的适用范围为“法院审判工作”。因此，司法解释在不与法律抵触的前提下，在法院审判工作 [15]中应与被解释的法律具有同等效力，即司法解释的效力优先于行政法规 [16]。

至此，似乎可以从效力等级的路径得出《司法解释》规定的逾期利率应优先适用于《条例》规定的逾期利率之结论。但任何法律的适用均需以解释为前提，法律未经解释不得适用，而目的解释又是法律解释的要素。因此，除了效力等级，还需要从规范目的进行解释分析。简而言之，未经过包含目的解释在内的法律解释工作，无从得出“规定相互抵触”的结论。

《条例》第十五条施行两年有余，其规定的晦暗不明之处已得到司法实践的充分检视，但目前尚未形成足够的共识。作为立法与司法的接受者，交易主体应在法律框架内尽力维护自身利益。对于机关、事业单位、大型企业，需要考虑是否向中小企业采购货物、工程、服务；合同中应对逾期利率进行明确约定。对于中小企业，应当履行告知义务并保留证据。产生诉讼时，双方可对照本文提及的构成要件，逐一对案件事实要素进行检视、核对。